贫困是世界性难题。扶贫开发在中国取得了举世瞩目的成就。在刚刚落幕的十三届全国人大三次会议上，李克强总理作政府工作报告时指出：“2019年三大攻坚战取得关键进展。农村贫困人口减少1109万，贫困发生率降至0.6%，脱贫攻坚取得决定性成就。”但这最后的几百万贫困人口却是贫中之“至贫”，难中之“至难”，最难脱贫，也最易返贫，是真正难啃的“硬骨头”。亚里士多德曾说，“法治是已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定良好的法律”。在脱贫攻坚的决胜收官之年，总结精准扶贫的经验和问题，依法扶贫、依法除贫、依法脱贫，建立精准扶贫的法治长效机制，对于充分保留、传承精准扶贫的经验成果有着重要的理论研究和现实实践意义。
一、建立精准扶贫法治长效机制必要性
在精准扶贫领域建立法制长效机制有其必要性。哈耶克曾经说过，“良好的制度、利益共享的规则与原则，可以有效地引导人们最佳地运用其智识从而有效地引导有益于社会的目标实现”。只有通过法治强制力保障，依法治贫，最终才能实现真脱贫、脱真贫。
（一）有利于确认和巩固政权，减少社会不稳定因素，促进社会和谐。
消除贫困、消灭社会资源供给不平衡，是为了促进社会和谐稳定，最终达到共同富裕，从而达到巩固政权，长治久安的目的。从这个意义上说，在精准扶贫领域建立法治长效机制，事关党执政兴国，事关群众幸福安康，事关国家长治久安，具有非常重要的现实实践意义。
（二）有利于限制和规范公权力，保障公民依法享有公平政治待遇。
从公权力的来源说，公权力来源于人民的信任和让渡，公民将权力赋予政府，根本上是想通过政府行使权力来保证和保障自身获得公平公正的政治待遇，然而任何权利不加约束最终都会成为私欲的努力。公权力的行使最终都会落到具体官员和干部，再加之，个人受教育程度的差异、对政策理解的深度、性格特点和处事方式的不同、法治大环境的制约、客观法治实施的条件等因素的影响，常常会导致公权力偏移最初的设计和构想。“法治扶贫工作要从立法做起，立法必须是迎国情”。从这个角度来说，在精准扶贫领域建立法治长效机制，为公权力提供运行的标准和程序，进行必要的法律限制和行使规范，让公权力始终运行在阳光之下，有利于公民政治权利的最终实现。
（三）出于指引和协调社会矛盾的需要。
从法律规范的主体来说，包括政府、社会组织和普通公民。在精准扶贫领域进行法治长效机制的建设，有利于也有必要对包括扶贫政策的设计者—政府、扶贫政策的实施者—基层干部、扶贫项目参与者—社会组织、扶贫政策的受益者—贫困主体在内的所有社会参与成员进行行为规范。从法律规范的范围而言，涉及政治、经济、文化、公共利益、社会保障、政策提供等各方面，这些内容范畴和精准扶贫领域是吻合的。从法律效力而言，法律明确规定权利和义务，法律以国家为后盾，其实施具有强制作用。在精准扶贫领域，我国目前依然存在法律供给不足、仅靠政策提供扶贫保障的突出现象，缺少了法律的保障，扶贫政策的实施效果大打折扣，更有部分地区多龙治水交叉管理的现象严重，导致扶贫领域乱象丛生。从思想基础上看，法律对人们的行为具有指引作用，其内涵的产生天然的包含民主原则和民主意识，在精准扶贫领域进行法治长效机制的建设，有利于增强贫困主体的法治意识和维权意识，维护贫困主体的根本权益，提升精准扶贫政策实施的效果和质量。
（四）出于评价和提升公民法治意识的需要。
法律体现统治阶级的意志和利益，对国家和社会生活的各方面具有集中性评价作用。另外法律明确规定公民权益，对于提升公民法治意识具有促进作用。因此在精准扶贫领域进行法治长效机制的建设，无论是对于扶贫政策的精准实施，还是对于提升贫困主体依法办事、依法脱贫的法治思维能力以及促进法治社会建设方面都具有不可估量的作用。
二、精准扶贫法治长效机制缺乏的主要体现
精准扶贫作为我党的重大政治任务，是实现全面小康社会，实现共同富裕的必经之路。自习近平总书记2003年第一次提出“精准扶贫”的概念以来，每年以超过1000万以上的速度消减国内贫困人口，取得了举世瞩目的丰硕成果，但是随着社会发展，国际社会不安定因素增多、国内社会风险挑战加剧、新的局部社会矛盾滋生、未脱贫人口的帮扶难度增大，精准扶贫遇到了攻坚期和深水期，同时也集中暴露了精准扶贫领域法治长效机制缺乏的问题。本文试将这些问题概括总结为以下五个方面。
（一）扶贫法治体系体系建设不完善。
我国自实施精准扶贫政策以来，主要依靠政策导向、政治要求来进行落实，所发布文件大多是政策文件，其中也有一些地方性法规，而冠之以“条例”“办法”“规划”“建议”“通知”等。但从根本上而言，政策和法律有天壤之别，政策不具备强制性、稳定性、系统性等根本属性。由于扶贫政策的政绩导向，往往会会看重短期效果，陷入注重眼前短期利益而忽视长远发展的弊端。对在扶贫过程中遇到的“最难啃的骨头”、“最难攻破的堡垒”则会避而不“见”，扶贫质效将会大打折扣。早在2009年国务院扶贫办就制定了《中国农村扶贫开发法》的立法方案，但是由于现实原因至今仍未见落地。在宏观政策方面，2011年国务院发布了《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020）》，2015年出台了《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，2016年国务院制定了《“十三五”脱贫攻坚规划》，2018年出台了《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》，以及《中共中央、国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》，2019年修订了《中国共产党农村基层组织工作条例》。这些宏观政策法规对精准扶贫的实施提供了总体目标和宏观实施规划，为脱贫攻坚的实施提供了部署依据。但是在法律法规的建制方面仍然缺乏有力的推动。
（二）贫困主体法治意识淡薄。
贫困主体作为被帮扶对象，缺少依法办事的意识和能力。正如阿玛蒂亚·森所说，“贫困不单纯是一种供给不足，还是权力不足……权利贫困既表现为一种贫困类型，又是其他诸多贫困状况的深层原因”。法治意识淡薄，主要体现在两个方面：一是在依法享有法治权利方面。由于贫困主体尤其是乡村贫困主体大多受教育不足，法治思想观念很容易跟不上社会发展，对于扶贫方面所应享有的教育、医疗、社保等权利认识不清，只能被动地接受政府工作人员的供给，没有能力甚至没有行使法治监督的意识，以至于导致扶贫局面只是政府在单方面提供救助。二是在依法维护自身权利方面。由于缺少法治意识，贫困主体在自身权利收到侵害的时候不懂得拿起法律武器维护自身利益，有的甚至采取了极端手段造成了人间悲剧。
（三）扶贫政策功能性发挥不到位。
党中央制定的扶贫政策的初衷是好的，宏观设计是科学的，但是再好的政策一旦失去了监管到了地方也是一纸空文。由于地方的自然物阜、人文社情等的地域差异，基层扶贫干部的扶贫决心和责任心大小，社会组织和贫困主体的帮扶与被帮扶方面的素质差别，以及与形式主义官僚主义现象的严重程度不同，都是造成扶贫政策功能性发挥不到位的主要原因。对政府而言，浪费了扶贫资源，破坏了政府形象，降低了政府公信力；对贫困主体而言，生活没有得到质的改善，没有摆脱贫穷的困扰，没有抓住摆脱贫穷的良好机遇。因此在精准扶贫领域，由于法治扶贫的缺位造成扶贫政策功能性发挥不足的问题，于国于民都造成了极大损失。
（四）社会力量扶贫积极性不高。
在精准扶贫领域难以形成法治长效机制的突出问题是在帮扶力量中政府占绝对主导地位，社会帮扶力量不足，积极性不高。主要体现在两个方面，一是政策激励性不高。社会组织基于自负盈亏的盈利性质，出于“投入—回报”的客观规律，对其实行绝对公益性质的“捐赠扶贫”方式，势必不可长久。二是对于社会力量放权不足。政府作为政策的提供者和操控者，理应做好精准扶贫的强大推手，充分发动号召全体社会组织令其积极参与到精准扶贫中来。借鉴国外先进经验，给与充分信任和丰厚回报，甚至让其在精准扶贫过程中发挥部分部门功能。比如在扶贫领域给予企业充分发挥空间，让企业代替政府部门发放部分扶贫资金，履行部分管理职能，允许企业在帮扶过程中从中盈利。最好的帮扶结果就是既解决了贫困主体的贫困问题，又促进了企业业务的开拓和发展，从而达到解决贫困、促进经济发展的双赢目标。
（五）贫困主体参与主动性不强。
导致贫困的原因除了因病、因残、因学、因灾、缺水、缺劳动力、缺土地、缺资金、缺技术、交通条件落后等客观原因外，还有来自贫困主体自身的主观因素，其中最主要就是在附近过程中贫困主体参与主动性不强。一方面体现在对于政府精准扶贫工作的信心不足。部分地区基层干部形式主义官僚主义现象严重，在经历了多年的扶贫工作之后，重复的统计和浮于表面的工作早已让原本信心满满充满期待的贫困主体大失所望，从内心深处不再相信可以通过政府的扶贫工作来摆脱贫困。另一方面体现在贫困主体自身的人性弱点，即不思进取、懒惰和“等、靠、要”思想。由于缺乏法制长效机制所导致的政策宣传持续性不足，导致部分地区贫困主体对症扶贫政策理解不到位，认为政府扶贫就是“靠政府养老”，从而频频出现“扶贫猪”变成了“烤乳猪”、“扶贫羊”变成了“烤全羊”等令人啼笑皆非的事情。在部分地区，贫困主体习惯了等待，缺乏闯劲，敢当扶贫治理中的“甩手掌柜”，宁愿跪着发展也不远站着“摘帽”，甚至喊出了“养牛脱贫得发工钱”的口号，“一扶就脱贫，不扶就返贫”的现象频频发生。这其中凸显的就是贫困主体的人性弱点，也凸显了在扶贫工作中没有将脱贫动员工作做到位，没有真正将贫困主体发动起来，完成从“要我富”到“我要富”的思想转变。在扶贫领域中法治长效机制的缺失，势必会造成“精神扶贫”工作的客观不足。
三、建设精准扶贫法治长效机制的应对策略
建立精准扶贫的法治长效机制，将精准扶贫过程中涉及的的各参与要素、扶贫标准、扶贫方式、激励措施、资金管理、项目确认落实等以法律的形式固定下来，使扶贫工作有章可循有法可依，对于振兴乡村发展，化解消除社会矛盾，实现共同富裕，实现全面小康社会具有不可估量的意义。
（一）建立完善的扶贫法律规范体系。
精准扶贫作为一项重大政治任务，必须纳入法治轨道，建立完善的法律规范体系，全方面多层次融入依法治国才能行稳致远。具体应该注意三个方面。
1.尊重宪法和现有法律，依法立法。正如孟德斯鸠所说，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的一条经验。有权利的人使用权利一直到遇有界限的地方才休止”。为精准扶贫专项立法不能超脱宪法的范围，不能超越宪法及相关法律的高度，自觉维护宪法的权威和根本地位，这也是我国立法标准最核心的要求。同时，在扶贫领域立法不得和除宪法以外的其他法律相违背相冲突。事实上，我国目前并无扶贫领域专门立法，虽然十几年前就已拟定了农村扶贫的立法方案，但一直未能落地成文，面对扶贫领域违法犯罪主要法律依据一直存在于《刑法》《行政法》《金融法》等法律之中。因此在扶贫领域立法不仅不能违背宪法，也不能和其他法律相冲突。另外在扶贫领域立法还要考虑村规民俗、乡村文化因素，既要把握原则性又要注意灵活性。
2.尊重科学民主原则，转变立法观念和意识。扶贫工作涉及的帮扶主体主要分布在农村乡镇，在以往立法过程中，主要方式是先派人下乡调研然后形成法律条文的单方面立法，鲜有考虑到权益人的人权、知情权、参与权等政治权利。扶贫领域立法一定要与时俱进，转变立法观念，尊重客观立法原则，采取科学民主的方式，既要注重调研考察，也要充分和被帮扶人进行沟通，详细了解民情民愿，最大限度的表达和反映民意。立法过程同时也是法律宣传过程，其结果必然是第一时间受到群众接受和欢迎。
3.尊重整体性原则，建立法治体系。在扶贫领域立法不同于其他领域立法。扶贫立法事关最底层人民群众的切身利益，维护的是最需要帮扶的人民的根本利益。因此在扶贫领域立法，不是简单的专项立法，要充分考虑农业、农村、文化、教育、医疗、卫生、金融、住建、财政、发改等各方面因素，将扶贫立法纳入国家依法治国和局部发展大环境，进行整体性考虑体系性立法。既要详细规定扶贫目标、扶贫标准、扶贫考核办法、违法后果、实施原则、奖惩措施等硬性指标和宏观规范，又要注重细分领域立法，建立细致可行的专项法规条例。如在扶贫项目方面，制定项目确认实施条例、项目资金运行条例，项目违法查处办法等。
（二）增强贫困主体法治意识，提高参与积极性。
要想建立扶贫领域的法治长效机制，必然少不了提升贫困主体的法治意识，要想提高贫困主体的法治意识必然少不了提高贫困主体的参与积极性。只有贫困主体主动参与到法治扶贫过程中，其法治意识才能逐渐获得提高。要想激发贫困主体的积极性应从以下几个方面着手努力。第一，政府要充分进行信息公开和政务公开，全面落实《政府信息公开条例》，保障贫困主体的知情权。第二，要充分保障贫困主体的参与权。维护他们的合法权益，大力调动他们的参与主动性，让贫困主体积极参与到扶贫过程中来，避免出现以往的消极被动式、政府单方面扶贫。第三，要充分保障贫困主体的监督权，大力宣传扶贫法律法规。贫困主体的监督可以有力地促进政府扶贫的质效，依法维护扶贫主体的合法权益。第四，扶贫法治长效机制要体现精神扶贫内容。一味地物质扶贫势必会培养一批“懒人”，容易滋生“等、靠、要”思想，容易出现不彻底和往复返贫现象。因此要注重对贫困主体进行精神脱贫，明确贫困标准和扶贫方式，激发起主观能动性，让其明白扶贫的实质是“帮扶”而不是“替代”。第五，要引入第三方评估机制。正如西蒙所说，“人被认为在主观上追求理性，但只能在有限程度上做到这一点”。政府的扶贫行为不仅要自查，要贫困主体监督，同时还需要积极引入社会第三方评估机构来进行扶贫质效的监督和评比，可以有效避免“王婆卖瓜自卖自夸”的现象出现。
（三）科学设计精准扶贫法治实施体系。
科学设计精准扶贫法治实施体系有利于大力提高政府贫困治理水平和能力，优化和改造宏观贫困治理环境。
1.清晰界定扶贫参与主体的法治职责。从制度实施的角度看，中央政府是扶贫政策的设计者，省级政府是扶贫政策实施的协调者，基层政府是扶贫政策落实的实践者，贫困主体是扶贫政策效果的反馈者。从法律治理的角度看，法律的本意是建立公序良俗，而权力的运行势必少不了监督属性的存在。党中央及各级党组织负责党内监督，监察机关负责行政监督，司法机关负责刑事监督，其中检察机关依法独立行使检察权，法院系统依法独立行使审判权。从政策落实的角度看，政府是主要负责者，社会组织是重要参与者，公共媒体和贫困主体是主要监督者和反馈者。
2.依法建立扶贫信息公开制度。对于贫困主体个人信息、宏观数据、评估标准、项目实施进展情况、贫困主体参与情况、退出机制等扶贫信息要充分尊重贫困主体的知情权、参与权、话语权、选择权，充分依靠科技力量建立数据库，建立专门法律机制把证其正常实施和运行。
3.依法建立扶贫组织人员管理制度。建立精准扶贫法治长效机制必然少不了基层扶贫组织与人员的合法权益。要依法保护保障基层政府、社会组织以及扶贫第一书记的合法权益，制定专门扶贫人才与机构准入退出标准，畅通扶贫人才晋升渠道，依法提高扶贫人才待遇，确保基层扶贫领域的人才愿意去、住得下、留得住、干得好。
4.依法建立扶贫监督与问责制度。转变法治监督问责观念，拓宽监督问责渠道，改变以往“提供者—接受者”监督问责体制。在充分发挥贫困主体和基层管理监督的基础上，积极调动社会力量参与扶贫监督，大力引入有实力的第三方评价鉴定机构，给与充分信任，充分发挥第三方评价机构客观评比作用。制定扶贫领域专门贪腐黑恶惩治条例，重典治贪重拳治乱，从本上扫除扶贫领域挪用诈骗、欺行霸市、黑恶势力等扰乱基层扶贫秩序的违法犯罪。“明者防祸于未萌，智者图患于将来”，通过不能腐的约束机制、不敢腐的惩戒机制、不想腐的自律机制镜湖脱贫攻坚政治环境，优化贫困治理格局。
（四）深入推进扶贫法治动员机制建设。
我国精准扶贫政策自实施以来取得了重大成就，但基本上都是依靠强制管理手段得以实现，未能真正从根本上调动扶贫参与主体的扶贫积极性。对于扶贫参与者来说，扶贫是“不得不干的工作”，而不是实现人生价值有意义的事业。尤其在脱贫攻坚遇到深水期和“硬骨头”时，势必会出现“避难就轻”甚至“数字脱贫”的现象。要想从根本上解决动力不足的问题，建立精准扶贫长效机制，就必须转变“命令—落实”的扶贫管理观念，围绕扶贫干部、贫困主体、社会组织深入推进扶贫法治动员机制建设，调动其积极性主动性，激发其荣誉感成就感，从而实现“要我干”到“我要干”的局面突破。
1.对于扶贫干部来说，从“管理约束”到“绩效为赢”。“愚者图虚名，智者重实利”，对于管理也是如此。改变“命令式”“压制式”的管理常规，制定扶贫干部专门晋升渠道、奖惩机制、激励措施条例，从思想和行动两方面激发其干事创业的激情，以实际扶贫绩效为考核标准，重视绩效考核的方向引领作用，重视晋升空间的激励作用，重视落后惩罚的鞭策作用，扶贫干部将会在扶贫的广阔领域展现其应有光芒。
2.对于贫困主体来说，从“被动接受”到“主动参与”。在致贫原因中，因病因学是主要原因，政府一再加大教育医疗投入比例，提供免费医疗教育资源，实施物质及精神扶贫政策，力图实现“一个民族都不能少”的全面脱贫。“只有政府认真对待人权和公民权利，人民才会认真对待政府、法律和秩序”。贫困主体应转变发展观念，从“帮我富”到“我要富”“我能富”，积极响应政府政策，主动了解扶贫项目信息，参加政府提供的职业技能培训，提升自身能力水平增长竞争力。充分发挥主观能动性，抛弃“等、靠、要”思想，丢弃安于现状、不思进取的观念，紧跟政府前进步伐，积极响应政府号召，抓住精准扶贫机遇，根治贫穷实现脱贫致富梦想。
3.对于社会组织来说，从“无偿帮扶”到“开拓共赢”。在以往的社会扶贫参与主体中，社会企业是主要的社会帮扶组织。其帮扶手段主要有两种，一是无偿捐献，提供生活及物资救助品，二是提供就业岗位，安排贫困主体就近就业。但是由于其性质是自负盈亏，虽然有政府减免优惠部分税收，但是限于发展不利因素，往往经营压力较大，对贫困主体营造的岗位帮扶优势势必难以保持。前车之鉴，后车之师。政府应该转变扶贫发展观念，既要重视扶贫干部的作用，也要重视社会帮扶组织的力量。一方面，制定企业帮扶标准，严格筛选帮扶企业资质，为社会帮扶企业提供政策支持、税收减免等优惠措施和发展资源，同时鼓励依法建立“企业—贫困户”共同体发展制度，激活本地经济，将其纳入经济全局和社会发展各方面全过程。另一方面，重视功能性帮扶社会组织，比如第三方评价企业、公共服务提供企业、资源管理企业等。这部分社会组织虽然不能提供就业岗位，但是可以提供公共服务，提升政府施政实效。政府应给与充分信任，大胆放权放利，令其在扶贫领域发挥应有之作用。
在精准扶贫领域建立法治长效机制，以人为本，完善乡村治理体系，以法治的强制力量为乡村振兴战略保驾护航。依法扶贫，发挥法治的引领、规范、评价、保障、教育作用，依法化解基层社会风险矛盾，消除扶贫领域中的违法犯罪乱象，才能从根本上使精准扶贫之路行稳致远。
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